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视线越过S519省道，从“山里农家”民宿望向数百米开外，是海拔1000米左右、名为天狗岭的山峰。对不同的人，这座山峰的含义截然不同。
对于江西南昌籍游客周平（化名）来说，这里是夏季避暑的好去处。从南昌出发，向西130公里，这片位于宜春市奉新县西北部的山地，夏季平均气温不超过22℃。每逢周末，快退休的老友们就会到百丈山聚会。
1999年，江西省批准设立百丈山省级风景名胜区。当地政府希望将之打造为“小庐山”，成为南昌市民的避暑胜地。2014年，其获批成为国家4A级旅游景区。紧靠景区的百丈村里，村民开始经营民宿。为了与百丈山景区区分，当地人将没有开发的山地称为天狗岭。
对民宿老板王昭来说，从前摘黄花菜、砍毛竹的野山，如今成了吸引客人留宿的好去处。民宿周边缺少步道，总是抱怨无处散步的客人，就会被村民带着，沿运送毛竹的小径上山消磨时间。
而2024年10月26日，听到5名游客的失联地是天狗岭，宋友强蒙了：“怎么会在那个地方？”
“风景名胜区里的未开发区域，就是没有人进去经营、没有路的原始森林，是真正的山地。”奉新县森林消防大队已是当地较为专业的一支山地搜救力量，但在天狗岭搜救失联游客，队长宋友强心里没底。
此外，天狗岭地跨宜春市的铜鼓、宜丰、奉新及九江市的修水四县。周平一行5人在此区域内失联，旋即触发了近千人的救援调度。算上队伍集结后等待天亮的时间，救援持续了18个小时。
11月7日，5名游客获救12天后，宜春市政府召开警示教育约谈会。约谈会上，5人分别签署了《承诺书》与《具结悔过书》，称后悔自己的鲁莽行为，并承诺支付2万元救援费用。
这是江西省首次尝试对在未开发区域获救的游客追偿。做出追偿决定前，江西省多部门曾进行多轮会商。然而，从内部会商到追偿消息的发布，争议如影随形。
紧靠百丈山省级风景名胜区，十余年前，百丈村的村民开始利用自家的宅基地经营民宿。摄影/本刊记者 王宇
5人失联
这本是一个平常的周六。10月下旬，山上的树叶红了，早上不到8点，包括周平在内的5名住客告诉王昭，他们要进山徒步、拍照、野餐，午饭在山上吃。王昭特意从锅里拣了几个红薯包塞给他们。
去年夏天，周平一行人第一次上天狗岭，正是王昭带路。客人都接近60岁，但体力不错，中午就到了山顶，吃过午饭，沿原路下山，很快就回到民宿。
周平一行人告诉王昭，一定会在下午5点之前回到民宿。与周平一行结伴到百丈山度假的另5人因故没有上山。
下午2点半，周平他们迷路了，向王昭打电话求助。王昭要求周平用微信发来定位，由他来指路，但周平没发，王昭也没再问。下午4点半，因故未上山的另5人给王昭看了周平此前的定位。看到位置，王昭直呼“搞死了”，“他们没有按原路返回，反而跑到修水县那边去了”。
奉新与修水两县以天狗岭山脊线为界。山脊线以南，为奉新县界内，山谷内有村庄和道路，山上通信网络全覆盖，但山脊线以北，是山区深处，多为原始森林，人烟稀少，没有信号。发现一行人进入修水，王昭多次尝试联系周平，但电话已经无法接通。
10月26日晚上6点半左右，王昭的报警电话直接打到了百丈山派出所所长岳贤勇的手机上。岳贤勇告诉《中国新闻周刊》，在百丈山工作近5年，5名游客同时失联，这是他第一次遇到。
根据2016年12月1日开始施行的《旅游安全管理办法》，造成或可能造成3人以上10人以下人员死亡或失踪的情形，将被定性为较大旅游突发事件。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》，发生较大事故需逐级上报至省级安全生产监督管理部门。
意识到事情的严重性，岳贤勇立即将情况上报。
当晚7点，沙招和所在的奉新县蓝天救援队接到指令。队长嘱咐沙招和带上冲锋衣，准备在山上过夜。对当地政府领导当晚的焦灼，沙招和印象深刻。“县长、副县长打电话调度县应急管理局，应急管理局调度我们，就在队内召集队员的十几分钟时间里，县里分管文旅工作的副县长又打电话问我们动身没有，到哪里了。”
当晚9点多赶到百丈村时，沙招和发现，消防、森林消防、公安特警，奉新县和九江市修水县的各类应急救援力量大都已聚集在此，现场停了100多辆车。而王昭则记得救援车辆在自家门前的S519省道上排了几公里。宜春市主要领导在百丈村成立了救援现场指挥部，据江西省应急管理厅不完全统计，当晚百丈山至少集结了933名救援人员，这是江西省近年来调度规模最大的一次山地紧急救援。
“搜救并不是人越多越好，但人命关天，究竟调度多少人，由现场指挥部根据地形复杂程度来判定。因为是在未开发区域内迷路，他们怎么走的，往哪里去，我们毫无头绪，野游救援就难在这里。”江西省应急管理厅救援协调和预案管理局局长徐长根告诉《中国新闻周刊》，未开发区域内往往地形复杂，植被覆盖率高，缺少清晰的路迹，这就需要搜救指挥将各种情况都尽可能考虑在内。
艰难的山地救援
显然，山地紧急救援并非这支规模庞大的救援队伍的“舒适区”。
沙招和告诉《中国新闻周刊》，当晚先到的救援力量已经进山，但由于已经天黑，救援力量中途接到指令撤回。10月27日凌晨1点，近千人的救援队伍随指挥部沿山路行驶30多公里，从奉新县百丈村转场至修水县黄沙港林场制定救援方案。
凌晨2点，江西省应急管理厅组织公安、应急、城管等20多台热成像无人机夜间搜寻。但由于山高林密，游客也没有携带可以发射求救信号的设备，当晚无人机搜救无果。
早上8点，160名村民向导、公安、消防、蓝天救援队等人员，分四个方向编为4组，分头进山搜寻。“头天晚上，大家只能在车上休息一下。折腾了一个通宵，第二天进山时，大家都非常疲惫。”沙招和回忆。
晨间雾浓，能见度极低，人在队伍里，只能看清相邻的队员。十余年前被当地人踩出的小路，如今已积起厚厚的落叶，脚踩上去又深又滑，连搜救犬都连连摔倒。每个人还背着几十斤的救援装备，消防员都是二十来岁的小伙子，在这样的地形里走半小时就得休整一次。
长时间、大规模的行动，补给就成了问题。由于事发突然，近千人的救援队伍没有充足的食品补给。在百丈村停留时，指挥部只分发过一点面包。27日凌晨抵达上奉镇时，救援队自掏腰包将镇里小卖部库存的方便面全部买空。天亮后，镇政府为救援队准备了一些包子、馒头作早餐。进山前，沙招和装了几只馒头，当作一天的救援补给。
更严重的是，沙招和发现，缺少山地救援经验的年轻消防员暴露在更大的风险中。比如休整时不注意分辨毛竹是否已经干枯，就近找一棵靠上去，竹子一倒，人跟着跌下去；山里回声大，有时说话声音大一些，都有可能引发落石，斜坡上散落着大小石块，有人就坐在石块下方。
接近中午的11点40分，宋友强所在的第四搜救组在修水县大潭嘴山间的一处水沟旁找到5名失联游客。除了体力不支，5人并无大碍。而由于山里没有信号，沙招和所在的第二搜救组直到下午1点多才获知消息，停止搜寻。
“搜索覆盖很大的范围，但这可能是用错误的办法低效地救援。”国内唯一一个职业化重装徒步纪录片团队“阅路山”创始人马子告诉《中国新闻周刊》。
在国内，马子经历过的最高效的救援，是一位高山植物学家通过迷路“驴友”描述身边植物的样子，而判定对方身处4200米到4500米海拔之间，由此快速锁定了救援范围。而在此之前，公共救援力量的搜寻已经超过一天，仍然没有头绪。
在马子看来，一次山地紧急救援的团队规模不能超过50人。“专业的事情交给专业的人做，人多了反而不好调度指挥，因为触发救援的区域往往有一定危险性，如果是千人规模的队伍，至少有70％是非专业救援力量，他们本身也会面临生命危险。”
“说老实话，我们非常不愿意做山地搜寻，现在是不得已而为之。”徐长根认为，相比应对洪涝、森林火灾，针对“驴友”的山地搜寻，是特定的人占据大量的公共资源，如果公众的安全意识增强，这一部分资源浪费完全可以避免。
另外，多位受访者告诉记者，目前国内山地救援仍以公共救援力量为主，商业救援力量专业性有限，费用高昂。马子告诉记者，商业救援两三天的费用就高达10万元。
可否追偿？
“‘驴友’失联事件具有突发性，我们非常担心山地旅游兴起带来的安全和救援问题。”徐长根说，向天狗岭获救游客追偿不是灵感迸发，而是有意为之。
“近年来，一些生态良好的未开发、未开放区域逐渐成为‘野景区’‘网红打卡点’，擅自进入探险、游玩，一旦遭遇山洪、泥石流、坍塌等自然灾害，极易造成人员伤亡，省内外已发生多起‘驴友’和自由行人员遇险被困导致伤亡的事件。”2024年4月23日，江西省安委办、减灾委办公室联合发布《关于进一步加强未开发未开放区域旅游安全管理的通知》（以下简称《通知》），要求省内各市汲取教训，“坚决防范和遏制未开发、未开放区域旅游人员遇险被困事件发生”。
《通知》要求各地各部门按照《中华人民共和国旅游法》第八十二条中“旅游者接受相关组织或者机构的救助后，应当支付应由个人承担的费用”的规定追责当事人。
尽管《旅游法》明确了旅游者受到救助后应当支付应由个人承担的费用，但如何界定“应由个人承担的费用”成了法律实施过程中的难题。比如，政府可以要求获救者为公共救援买单吗？
为此，江西省应急管理厅、司法厅曾分别组织省高院、省检察院、省消防救援总队、宜春市政府和政府法律顾问团等多方进行多轮会商。
“保护人民的生命和财产安全本就是政府的职责。根据《突发事件应对法》《消防法》，提供公共救援是政府的法定义务。”江西省司法厅立法二处处长闵辉告诉《中国新闻周刊》，参与会商的各方对此有基本共识。
但在这一共识的基础上，两种意见针锋相对：一种认为，政府负有法定救援义务并不意味着不能向过错方追偿；另一种认为，以火灾为例，可以找到过错方，但消防救援事后不能收取任何费用。
“需要注意的是，引发火灾的过错方虽然不需要偿付救援费用，但需要承担其他法律责任。除了《消防法》规定的罚款、拘留，造成严重后果的，还将承担刑事责任，而刑事责任恰恰是所有法律责任中分量最重的。”一名支持政府就公共救援追偿的检察官告诉《中国新闻周刊》。
但各地政府常举出的“擅自进入未开发区域”究竟有无依据，能否使得旅游者成为过错方？
闵辉说，《自然保护区条例》和《风景名胜区条例》明确了禁止进入或开展游览活动的区域。其中，前者规定自然保护区的核心区禁止任何单位和个人进入，后者禁止在没有安全保障的区域开展游览活动，黄山、四姑娘山等景区对游客进入未开放区域的限制，也多依据后者的禁止性规定。
天狗岭进山入口作为省级风景名胜区未开发区域，竖有警示标牌，这意味着周平一行人是在管委会履行了警示义务的情况下进山。
不过，虽然周平等人有过错，会商最终还是否定了政府就公共救援向旅游者追偿的可能性。“《突发事件应对法》明确了政府应对突发事件是法定职责，《消防法》第四十九条明确了公共救援不收取费用，《旅游法》明确的‘应由个人承担的费用’，并不包括应由政府承担的公共救援费用。”闵辉说。
不过，公共救援并非没有边界，边界以外的部分是否可以由政府追偿？
闵辉说，会商各方认为，政府为了开展救援，调用了第三方的人力、设备，要求第三方停业造成的损失，被救助人产生的医疗费用，跨地区调动公共救援力量产生的食宿费用，都可以纳入追偿的费用范畴。“在《旅游法》规定得较为原则的情况下，划完政府公共救援的边界后，还需通过地方立法的形式将其明确下来，以便日后碰到类似的事情有法可依。”
类似的界定早有先例。2018年5月31日，黄山风景名胜区正式实施有偿救援制度，《黄山风景名胜区有偿救援实施办法》将救援过程中产生的劳务、院前救治、交通、意外保险、后勤保障、引入第三方救援力量等费用纳入有偿救援费用范畴。
将资源投入前置
闵辉说，会商的目的是通过法律论证，确定旅游者应该承担的救援费用。但天狗岭救援追偿最终没能列出账单。“我们曾尝试请宜春市计算一个可以用于追偿的准确数字，但做起来非常复杂，勉为其难地算出来也缺乏权威性。”徐长根告诉《中国新闻周刊》。
闵辉解释称，核算涉及费用性质和标准的确定，需要相关部门制定细则才能执行。“即便数字能算出来，我们要向获救者收取多少？怎么收取才能在不引起新纠纷的情况下让对方接受？”徐长根说。
此外，作为救援行动的组织者，政府能否作为代偿主体，代替第三方救援力量向获救者追偿？一旦与获救方产生纠纷，地方政府能否成为这类诉讼的适格原告？“允许政府作为一个适格主体去打官司，这不是地方性法规可以规定的，已经超出了地方的立法权限。”闵辉告诉《中国新闻周刊》。
虽然2018年到2019年间，黄山、四姑娘山、稻城亚丁先后推行了有偿救援制度，但与江西不同，这些地区的有偿救援制度依托景区展开，规避了政府部门出面追偿的尴尬。
“把获救者找来，利用警示教育约谈会的机会，先是严厉批评，让他们承认错误，在这种氛围下，要求他们承担一部分费用。”徐长根说，数额最初是按百丈山风景区管委会购买雨衣、食品支出的10.56万元计算的，但周平等人感到很难接受。
“就像菜市场，讨价还价没关系，政府做一点妥协也很正常，最终结果双方都能接受就行。”徐长根说，2万元的追偿数额由此而来。在中国劳动关系学院教授翟向坤看来，由于是先救援、后收费，即便在有偿救援已经制度化运行的景区，事后协商也是常态。
有报道称，这笔转入奉新县财政账户的钱款将被用于支付给民间救援队和参与搜救的村民。但《中国新闻周刊》了解到，这2万元最终由奉新县财政局转给百丈山风景区管委会，用于补偿其购买雨衣、食品的支出。
“对政府来说，追偿的这些钱根本不足以弥补支出，但我们的目的也不是补偿支出，而是警示、教育，引导社会公众更谨慎看待未开发区域的游览和探险。”徐长根说。
周平告诉《中国新闻周刊》，虽然签订了《具结悔过书》，但这更像是与政府达成了一种默契，对于5人支付的2万元救援费用，“并不是处罚，是对政府出动这么多人救我们的感谢”。
这些年来，“驴友”失联、遇险、触发大规模救援的新闻层出不穷。中国探险协会发布的《2023年度中国户外探险事故报告》显示，2023年共发生户外探险事故425起，其中登山156起、徒步83起，由被困原因造成的事故，一般发生在登山和徒步中。与2022年相比，2023年事故总数增加53起。
“我的微信好友里，每年都会死5到10个人，都是登山、徒步的从业者或者爱好者。”马子告诉《中国新闻周刊》。
在翟向坤看来，地方政府推动建立有偿救援制度，能起到警示公众、提高旅游者风险防范意识的作用，但另一方面，政府也需要通过服务旅游者的方式疏导需求。
法国驻中国大使馆原山地专员高宁撰写的《国际山地徒步旅游指南》显示，作为一项大众运动，山地徒步因20世纪带薪休假的推广及私家车和火车的出现而在欧洲普及。而徒步旅行为北美、欧洲创造了可观的经济收益。法国的一项研究表明，每投资1欧元用于发展徒步，平均会为当地经济创造4欧元的收入。
徒步十余年，马子几乎走遍了国内所有的线路。“绝大部分线路没有步道，只有一些牧道可以利用。”马子说。
中华户外网创始人、国际山地旅游联盟成员张海峰告诉《中国新闻周刊》，国内山地徒步安全事件高发的根源，在于包括保险、商业救援在内的整个山地徒步产业发展滞后。其中最为关键的，是作为产业驱动力的步道网络建设的滞后。
在高山徒步已普及了100多年的欧洲国家，步道可以跨国连通，以法国管理的阿尔卑斯大穿越之路为例，从日内瓦延伸到地中海的步道全长600公里。
这些步道通常利用原生路面，或按照国际标准铺设木屑等材料，设有清晰的标识牌，沿途设有提供住宿、餐饮服务的庇护所，步道会按照难度、安全保障和风险分级，持证山地向导会与专业旅行社合作，为徒步游客提供向导服务。“危险陡峭的地方，你的手杖要落在哪个点上，都被标记得清清楚楚。”张海峰对欧洲步道服务的细致程度印象深刻。
“步道建设所需的资金投入不需要太大，关键在于做好规划和软性服务。”张海峰指出。
相关专家表示，在通过救援追偿提高驴友风险防范意识的同时，也可以将资源投入前置，为一些已有的路线设立标识牌、庇护所。
发于2025.1.20总第1173期《中国新闻周刊》杂志
杂志标题：江西试水向获救“驴友”追偿
记者：王宇
编辑：徐天
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