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原标题：财科院揭减税降费问题：传导机制不佳、加计扣除待完善、地方财政难持续
近些年大规模减税降费成效逐步显现，但一些政策设计或执行中发现的问题，仍值得高度关注。
近日，中国财政科学研究院披露了2019“降成本”减税降费政策评估报告，认为减税降费效果已经显现，减轻了企业负担，助力就业稳定，有力促进制造业转型升级，巩固消费基础性地位，优化内需结构，营商环境进一步优化，保障宏观经济平稳运行。
与此同时，财科院实地调研中也发现了减税降费一些问题，一类是政策执行中企业遇到的问题，比如增值税税率大幅降低，但存在减税传导机制不畅，一些企业受上下游企业挤压，利润下降。一类是政策设计仍需要完善，比如一些企业反映研发费用加计扣除政策，仍存在研发活动难以认定、费用难以归集等问题，影响政策实施效果。另一类是大规模减税降费对一些地方财政收入冲击过大，收支平衡越来越难，地方财政可持续性面临挑战。
第一财经记者注意到，不少问题已经引起了国务院重视，财税部门也已经采取行动，进一步完善相关政策，确保减税降费政策不折不扣落地。
减税博弈传导不畅待解
近些年减税降费政策中，增值税减税一直是“主菜”，仅今年增值税深化改革减税新政预计减税达到1万亿元。
今年制造业等增值税税率从16%大幅降至13%，交通运输业等10%税率降至9%，第一财经记者实地调研中发现，增值税大幅减税带来上下游企业减税博弈，大部分制造业企业增值税税负明显降低，与此同时也存在少数弱势企业受上下游企业挤压，利润下降。
此次财科院调研也发现，增值税税率降低后，处于产业链中间环节的一些制造业企业，受上下游企业两头挤压，增值税税负虽略有下降，但企业成本上升，销售毛利下降。企业并没获得增值税降低增值税税率的好处。
以生产工业和民用高性能电加热器的某企业为例，在制造业企业增值税率下调为 13%后，由于该企业下游的客户均比较强势，新税率执行后，基本都要求上游配套供应商，将增值税下降的 3%价值下调产品单价让给他们。而上游一些主要原材料供应商也较强势，并没有因此而下调材料价格 3%。综合来看，由于客户要求价格下降 3%，而上游主要原材料没有下降，直接导致该企业实际利润率的下降。
事实上这一现象已经引起了国务院高度重视。
5月，中共中央政治局常委、国务院总理李克强主持召开减税降费专题座谈会时，强调加强市场监管，防止一些企业违背合同强制要求上游企业降低价格。
6月，中共中央政治局常委、国务院副总理韩正在北京市调研企业减税降费情况时要求，畅通减税红利传导机制，加大对违规行为的监管力度，让上中下游企业都得到实惠、提高竞争力，让最终端的消费者受益。
财科院公共收入中心主任张学诞认为，税收政策作用的发挥，在很大程度上依赖于价格、供求、竞争等市场机制作为传导机制实现的。特别是增值税作为流转税的转嫁特点，其对企业的减负效应会受到上下游企业定价变动的挤压等，企业要同时关注增值税销售端降价压力和购进端的博弈能力的变化。
他建议，当前在增值税降低税率的政策执行中，需要注意优化执行机制，理顺价格传导机制，可考虑由税务部门联合市场监督等相关部门对企业定价行为进行引导，杜绝部分企业滥用垄断地位过度攫取减税红利，促使减税收益全产业链共享。
研发加计扣除政策待完善
为了鼓励企业创新，加大研发投入，近些年研发加计扣除政策力度进一步加大，政策不断完善。比如，去年研发加计扣除比例提至75%，新增减税878亿元，企业研发投入力度进一步加大。
不过此次财科院实地调研发现，研发费用加计扣除也存在一些问题。比如，研发费用加计扣除政策的管理由税务部门实施。但税务机构因缺乏研发领域的专家，难以准确认定企业的研发活动。另外，准确核算和归集研发费用，是企业享受加计扣除政策的前提条件。在实际执行中，对于一些尚未设立专门研发机构或者研发机构同时承担生产经营业务的企业，根据相关要求，对能够分开核算，属于研发性质的费用支出也可以加计扣除。但划分是否合理、准确，征纳双方都难以确定。此外，委托研发费用真实性难以核实。这影响了政策实施效果。
事实上，为了解决研发费用加计扣除政策落实过程中存在的问题，税务总局2017年11月发文，聚焦研发费用归集范围，完善和明确了部分研发费用掌握口径。
今年5月，国务院常务会议在确定发挥企业主体作用提高创新能力的举措中，重点提及了完善以研发费用加计扣除为主的税收优惠政策，来支持企业增加研发投入。最近国务院常务会议明确提出，研究对制造业重点行业加大研发费用加计扣除比例。
中国政法大学财税法研究中心主任施正文对第一财经记者分析，这意味着研发费用加计扣除政策将进一步完善。先进制造业等行业研发费用加计扣除比例有望从目前75%提至90%左右。这将进一步增强企业内生动力和发展后劲
财科院调研中还发现，有些减税政策如加速折旧等是有利于高质量发展，但部分企业可能
会因减税数额很小且享受减税的财务成本增加等问题，因而缺乏参与热情。财科院建议，相关部门也不应强求涉企减税降费政策能够100%地落实到位，应给予企业在减税降费政策上的选择权，允许企业选择性地不享受某些减税降费政策。
警惕地方财政不可持续风险
今年2万亿元减税降费中，有学者估算地方财政要承担约1.2万亿元的减收，这对地方财政收入冲击较大。
财科院报告认为，更大规模的减税降费政策能否切实落地，核心问题在于如何弥补因大规模减税降费造成的财政收支缺口，保证财政特别是地方政府财政的可持续性。
对于地方政府来说，如果在外部因素影响下，经济提振效果不佳，那么减税降费带来的收入下降会对其造成严重的财政收支压力。特别是近年来一些地方政府陆续进入还债高峰期，高企的还债压力将进一步恶化地方政府的财务状况。
以某自治区为例，2019 年以来，全区地方级税收收入持续负增长，上半年，财政收入保持正增长，并完成序时进度收入目标，全依靠非税收入支撑，2019 年 1-6 月非税收入占一般公共预算收入 41%，在全国各省中占比最高。随着减税政策深化，降费政策叠加施效，税收收入将进一步减少传导至非税收入的压力将进一步加大，且前期非税收入中一次性因素较多，不具可持续性，非税收入増长空间十分有限。部分市县“三保”支出将出现缺口。
财科院分析，在当前背景下需要警惕地方政府两种不当做法。一种是在减税降费的同时，地方通过过度强化税收征管和稽查，甚至收过头税，或者巧设名目乱收费，来变相增加企业负担。另一种是地方通过违规举债或变相融资来避免财政收支失衡，但却会给未来的地区经济和财政埋下更大的隐患。
为了支持地方减税降费，中央和地方采取了不少做法。
财政部预算司副司长郝磊表示，今年财政部加大对地方转移支付力度，督促地方压减一般性支出，指导地方多渠道筹集资金弥补减收，要求地方兜牢基层“三保”底线，来确保财政运转不出问题。
第一财经记者了解到，今年中办、国办印发了《关于做好当前财政收支预算管理支持落实减税降费政策的通知》，要求各地坚决推动减税降费政策不折不扣落地，同时多渠道开源弥补减收，过“紧日子”压减一般性支出，硬化预算支出约束，提高财政资金使用效率，做好预算调整，确保财政收支平衡。
近日，国务院印发了《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》，目的正是稳定当前收入分配总体格局下，缓解地方财政运行困难，支持地方政府落实减税降费政策。
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